Na co żłobki mogą przeznaczać dotację celową?
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, podmioty prowadzące m.in. żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Jednostki samorządu terytorialnego, które nie są w stanie zapewnić odpowiedniej ilości miejsc w żłobkach publicznych, chętnie korzystają z możliwości dotowania żłobków prowadzonych przez prywatne podmioty. Na co jednak środki finansowe z takich dotacji celowych mogą być przeznaczane przez żłobki?
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż „stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy, dotacja przyznawana podmiotom prowadzącym żłobek lub klub dziecięcy oraz zatrudniającym dziennego opiekuna ma postać dotacji celowej. Dotacja celowa służy dofinansowaniu realizacji określonego zadania publicznego przekazanego jej beneficjentowi (zob. M. Winiarz (red.), Udzielanie dotacji z budżetów samorządów, Warszawa 2006, s. 16–17). W przypadku dotacji celowej mowa tu o zadaniu publicznym gminy obejmującym opiekę sprawowaną nad dziećmi w wieku do lat 3 w formach przewidzianych przez komentowaną ustawę (zob. P. Świątek, Organizacja i finansowanie przez gminy…, s. 10). Mieści się ono w określonym przez art. 7 ust. 1 pkt 16 u.s.g. zadaniu polegającym na prowadzeniu przez gminę polityki prorodzinnej, a jego szczegółowa treść powinna być ustalana na podstawie art. 10 ustawy w stosunku do żłobków i klubów dziecięcych oraz art. 37 ustawy względem dziennego opiekuna (zob. P. Świątek, Organizacja i finansowanie przez gminy…, s. 10). W tym miejscu wypada jednak zauważyć, że w ujęciu teoretycznym dotacja przewidziana komentowanym przepisem łączy w sobie elementy trzech rodzajów dotacji. Ze względu na sposób naliczania, tj. na każde dziecko objęte opieką, ma ona charakter dotacji przedmiotowej. Z kolei szerokie ujęcie celów, finansowaniu których służy dotacja (art. 10 i 37 ustawy), zbliża ją do dotacji podmiotowej, ponieważ w istocie obejmują one całość bieżącej działalności podmiotów, którym jest ona udzielana. Natomiast fakt, że dotacja ta przeznaczana jest na pokrycie kosztów realizacji zadań mieszczących się w katalogu zadań własnych gminy, pozwala przyjąć, że ma ona charakter dotacji celowej (por. E. Czołpińska, Dotacja jako szczególna forma wydatku z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne 2008, nr 5, s. 41–42) – tak: Gajewski Sebastian. Art. 60. W: Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Komentarz. LEX, 2014.
Przedmiotowa dotacja jest więc dotacją celową, która służy dofinansowaniu realizacji zadania publicznego gminy obejmującego opiekę sprawowaną nad dziećmi w wieku do lat 3.
Jednocześnie zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, do zadań żłobka i klubu dziecięcego należy w szczególności:
1) zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych;
2) zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka;
3) prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka.
Warto również zwrócić uwagę na treść uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r. (sygn. 21/1240/2019): „Z treści art. 60 ust. 3 ustawy należy wywieść, że dotacja przeznaczona jest na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, czyli na wszystkie rodzaje wydatków bieżących związanych ze sprawowaniem tej opieki. (…) Natomiast rada gminy nie jest uprawniona do ograniczenia rodzaju wydatków związanych ze sprawowaniem opieki nad dziećmi w żłobku lub klubie dziecięcym. Ustawa w art. 60 ust. 1 i 2 przyznająca kompetencje radzie gminy w zakresie ustalenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, umożliwia zróżnicowanie dotacji w zależności od kategorii dzieci, a nie rodzaju wydatku bieżącego”.
Przedmiotowa dotacja celowa powinna więc zostać wydatkowana na wydatki bieżące związane z realizacją zadania obejmującego opiekę sprawowaną nad dziećmi w wieku do lat 3.
Wobec braku zdefiniowana pojęcia „wydatki bieżące” w ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, należy posiłkować się przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.), gdzie jako wydatki bieżące określono:
1) wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń;
2) zakupy towarów i usług;
3) koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem i realizacją zadania (art. 124 ust. 3 pkt 1-3).
Wydatkami bieżącymi nie są za to wydatki majątkowe, które obejmują m.in. wydatki inwestycyjne (art. 124 ust. 4 pkt 2).
Tym samym nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowa dotacja celowa może zostać przeznaczona w szczególności na:
– wynagrodzenia pracowników,
– pochodne od wynagrodzeń (składki ZUS, FP, itp.),
– wydatki eksploatacyjne, w tym zakup energii, wody, gazu, itp.,
– zakup materiałów i wyposażenia,
– zakup pomocy dydaktycznych i naukowych,
– pozostałe wydatki nie stanowiące wydatków majątkowych (w tym inwestycyjnych), przeznaczone na realizację zadania obejmującego opiekę sprawowaną nad dziećmi w wieku do lat 3.
W zakresie ewentualnego przeznaczenia środków z dotacji celowej na remont infrastruktury żłobka należy mieć na uwadze, iż nakłady na środki trwałe uznawane są za remont lub modernizację tych składników majątku. Kwalifikacji tych nakładów ma zasadnicze znaczenie, albowiem remont można sfinansowania z dotacji na wydatki bieżące, a modernizację już nie (wydatek majątkowy). Pojęcie „ulepszenia” (modernizacji) znajduje się w art. 16g ust. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 865 z późn. zm.), zgodnie z którym ulepszeniem (modernizacją) środków trwałych mamy do czynienia, gdy spełnione są łącznie trzy warunki:
– następuje przebudowa, rozbudowa, rekonstrukcja, adaptacja lub modernizacja środków trwałych,
– suma poniesionych wydatków na dany środek trwały przekracza w danym roku 10 000 zł,
– następuje wzrost wartości użytkowej środków trwałych w stosunku do wartości z dnia przyjęcia środków trwałych do używania.
Natomiast za „remont” można uznać wszelkie działania przywracające pierwotny stan techniczny środka trwałego wraz z wymianą zużytych składników technicznych. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Istotą remontu jest więc przywrócenie (odtworzenie) pierwotnego stanu technicznego środka trwałego, niezmieniające jego charakteru i funkcji, następujące w trakcie eksploatacji środka trwałego i wynikające z tej eksploatacji. Na tych samych zasadach jak „remont” rozlicza się wydatki o charakterze konserwacyjnym, mające na celu utrzymanie składnika majątkowego w należytym stanie technicznym, zapobiegające przedwczesnemu niszczeniu, nie powodujące zmian sposobu używania obiektu.
Właściwe wydatkowanie dotacji celowej przez podmioty prowadzące żłobki pozwoli na jej prawidłowe rozliczenie i brak konieczności zwracania przyznanych środków, które podniosą poziom oferowanych usług w zakresie sprawowania opieki nad najmłodszymi dziećmi.